法治政府建设中的利益表达机制及其完善(7) - 玉米科学杂志社投稿_期刊论文发表|版面费|电话|编辑部|论文发表- 玉米科学

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法治政府建设中的利益表达机制及其完善(7)

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其次，要克服信访制度科层化带来的问题。有学者指出信访制度的管理模式是按照行政区域的层级管理模式而展开的，明显的不利在于处于基层的信访人为获得上一级甚至是中央一级信访的重视，越级上访情况严重。为此，可以考虑采取中央巡回制度，而对省级信访机构实行垂直管理模式，如此作法可以去地方化。(41)参见谭波：《论我国中央与地方行政信访分权体制的完善》，《理论参考》，2010年第8期。这些争论的实质可以称为“信访制度科层化”带来的问题，如有分析认为科层化可以化解传统过于强调信访制度的社会动员功能，而使其成为化解冲突的重要途径，“不过也要指出，信访制度到现在仍然留有社会动员取向。”(42)参见冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，《社会学研究》，2012年第4期。科层化的问题还表现于信访程序建设层面，《信访条例》规定了逐级上访和三级终结的程序，此后国家信访局发布了一系列的程序性规定，但结果使得信访活动变得更加封闭，与正当程序和法治化的要求相去甚远。总体而言，现行信访制度的安排过于重视“属地管理、分级负责”原则，却忽略了信访机构的设计与行政体制相重合，必然导致公众认为利益诉求能够直接表达给中央的效果方具有实效。因此，未来需要从中央与地方权限界分出发，探讨建立分属中央和地方两个层级的信访机构，或者亦可考虑结合具体的行政领域来建立信访机构。如此既可以摆脱与行政复议、行政诉讼制度在管辖权上的重叠；更可以克服科层化带来的弊端，从不同行政领域、专业化地展开行政监督以及为改善行政运作提出建议。

再次，正确认知“法治化”的意涵。随着中央全面推进依法治国的战略部署，信访法治化改革为信访制度的发展指明了方向。不过，也有一些学者认为“信访法治化”的改革中存在着法治主义建构与群众路线之间的内在张力。(43)参见卢超：《行政信访法治化改革及其制度悖论》，《华东政法大学学报》，2018年第2期。应当讲，这涉及到对法治化意涵的理解问题。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，强调了群众工作对于信访工作的引领作用，提出了要从源头上预防和减少信访问题发生，畅通和规范群众诉求表达渠道，建立健全了解决信访突出问题的工作机制，足见并未因法治化改革而在功能定位上否定信访制度的联系群众的目标。“法治化”本身并不仅仅指涉程序的准司法化或者是对信访制度所具有的群众路线机能的否定，而在于利用法治思维、法治方式界定信访制度的功能，既强调司法权威，又发挥信访制度在行政争议解决中的独特功能以及利益表达中的系统化功能。未来，为了充分保障信访制度联系群众的功能，要进一步发挥信访制度在利益综合方面的作用，可以考虑通过对个案的处理，而进一步展开宏观观察，从而促进行政机关改善运作、健全制度。如要对相互关联的信访事项形成改善行政运作的建议，并予以公开以便公众再次参与和监督，切实促进行政正义和质量的提升。(44)参见马怀德、赵树凯、周志兴：《访民、官员与政府》，《同舟共进》，2014年第8期；杨伟东：《我国信访制度的重构——兼论新〈信访条例〉的缺失》，《国家行政学院学报》，2005年第6期。此时法治化的意义在于坚持公平公正公开的理念而展开个案处理以及行政运作改善建议的发布，利用立法机关、公众等方面的力量促进行政机关改正错误或吸纳公众利益。同时，法治化也意味着信访机构应受到法院的监督。(45)可参见英国的经验，see Mark Elliott and Jason ,Administrative Law:Text and Materials, 5th edn,Oxford:Oxford University Press,2017,

最后，信访制度的改革应关注私人领域的利益表达。一些国家在与民生息息相关的，如金融、保险、建筑、住房保障等领域中开始出现了私人性质的监察专员制度。这不仅缓解了行政机关在收集民意方面面临的资源、能力、动力等不足的问题，而且私人领域因其专业性、灵活性的特点，更能够有效地保障公众表达自己的利益诉求。以英国为例，因为大量的公共服务被民营化，为了解决公众在接受私人部门提供公共服务过程中出现的纠纷，私人部门监察专员得以产生和发展。(46)See Diane Longley & Rhoda James, Administrative Justice:Central Issues in UK and European Administrative Law,London:Cavendish Publishing Limited,1999,p.72.私人领域的利益表达有利于缓解行政机关的压力，会与行业协会、商会等共同发挥系统化利益诉求的作用，其对于解决中国当前投诉举报制度运作中出现的问题极具借鉴意义。

文章来源：《玉米科学》网址: http://www.ymkxzz.cn/qikandaodu/2021/0804/1535.html