法治政府建设中的利益表达机制及其完善(2)

(一)实践经验

虽然中国提出依法行政的时间并不算长，但是党和国家一直高度重视群众路线。随着市场经济的发展以及社会主义法律体系的日臻完善，公众利益表达机制也逐渐完备。重视立法，确保公众的参与权；强调行政过程中对民意的收集；通过行政复议、行政诉讼和信访制度救济被侵害的公众利益。时至今日，法治政府建设已为公众利益表达提供了较为周密的制度支撑。这些经验主要体现于以下几个层面：

第一，通过推行信息公开制度，实施决策依据公开、程序公开、结果公开等机制，切实增强政府的透明度，保障公众对利益相关事项享有充分的知情和监督权，为其进一步表达利益、参与和影响决策提供便利。(8)参见张贤明：《低成本利益表达机制的构建之道》，《吉林大学社会科学学报》，2014年第2期。特别是2008年《政府信息公开条例》颁行，公开透明成为法治政府建设和依法行政的基本准则，不仅促进了政府治理能力的全面提高，也为公众更好地行使知情权、参与权、表达权、监督权提供了制度保障。(9)参见马怀德：《政府信息公开制度的发展与完善》，《中国行政管理》，2018年第5期。2019年该条例修订，明确“以公开为常态、不公开为例外”的原则，扩大主动公开的范围和广度，提升政府信息公开的在线服务水平等内容，进一步为公众利益表达提供了坚实的基础。

第二，在行政立法、重大行政决策过程中特别强调公众参与。行政立法的科学化、民主化和规范化均涉及到利益表达的问题，目前坚持“开门立法”业已成为各级行政机关的主要作法。行政决策关系到群众的重大权益，实践中形成了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决策的程序，效果良好。2019年《重大行政决策程序暂行条例》颁行，为充分反映民意，提升决策质量，更好地服务公众夯实了发展的根基。

第三，通过规定具体案件中的听证制度，切实实现个案正义。1996年《行政处罚法》颁行，规定在作出责令停产停业、吊销许可证或执照或较大数额罚款的处罚决定之前，必须告知当事人有权申请听证。实践中，听证案件数量越来越多、涉及领域越来越广泛，充分保障了相对人的合法权益。许多案件经过听证之后，相对人在行政处罚决定(包括不处罚决定)作出之后鲜有提出行政复议或行政诉讼，在事实上发挥了争议解决的功能。

第四，通过确立投诉举报制度，让公众的合理诉求成为行政政策制定的重要信息来源。中国投诉举报立法和实践自1988年《监察部处理电话举报暂行办法》肇始，目前各级行政机关的立法和规范性文件以及实践均极为重视该制度的应用。以食品领域的投诉举报为例，全国食品药品稽查大案中有六成源于投诉举报线索。(10)参见许玉镇、赵忠学：《我国食品投诉举报中公众参与的价值与现实回应——基于长春市2015-2017年投诉举报数据的实证分析》，《学习与探索》，2018年第6期。2016年颁行的《食品药品投诉举报管理办法》将本属两项制度的投诉与举报统一使用，(11)参见刘明洲等：《行政复议、信访和举报之间的关系分析》，《国土资源情报》，2018年第5期。意在为公众保障个人利益、维护公共利益建立便捷的途径。

第五，行政机关主动展开信息收集工作，如特定事件的调查，让公众充分表达利益。社会转型期，公共危机事件不断发生，为了更好地还原事件真相、实现公众的利益诉求表达，行政机关会通过特别方式收集信息，促使行政决策更加符合公平正义的要求。公共调查制度可分为事前和事后两种形式，事前多适用于规划、土地利用等涉及公众数量较大、利益重大的情况；事后则在于发现事实，并对法律、政策或者具体措施的调整作出建议。

第六，通过信访、行政复议、行政诉讼等方式救济被行政机关侵害的利益。当公众的合法权益受到侵害时，提起救济便成为利益诉求表达的渠道。在制度设计上，“信访是为了使制定制度和政策者能够了解民意、民情。”(12)胡锦光：《利益表达机制与法治权威性的维护》，《人民论坛》，2013年第5期。长期以来，各级行政机关均极为重视信访制度在联系群众中的作用。虽然行政复议、行政诉讼制度运行时间并不如信访制度久远，但从相关的统计数据来看，两者受理案件数量均呈现增长趋势。“这从侧面反映出，在具备了相对畅通的纠纷解决、权利救济渠道的前提下，社会公众在一定程度上能够运用行政诉讼等司法机制来解决纠纷，维护自身合法权益。”(13)马怀德、孔祥稳：《中国行政法治四十年——成就、经验与展望》，《法学》，2018年第9期。

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