法治政府建设中的利益表达机制及其完善(4)

总之，在法治政府建设的过程中，一定要意识到：“一个没有体现民主性的政府，即使在职能履行和运作过程中体现了依法行政，能够达到技术上的善治，也因为缺乏合法性成立的逻辑基础而不能称之为法治政府。”(18)杨海坤、樊响：《法治政府——一个概念的简明史》，《法律科学(西北政法大学学报)》，2016年第1期。所以，法治政府在本质上讲也同时应当是民主政府。真正把握公众的利益，必须要有广泛而深入的调查以及充分而客观的信息作为支撑；同时又因为公众利益的复杂性、不确定性和变动性等特点，导致行政机关在行政决策之时必然拥有大量的裁量权，两个层面相互结合更为法治政府建设带来了进一步发展的动力。从这个角度来讲，法治和民主关系紧密，实现更大的民主、体现更多的民意，或许将成为中国法治政府理论和建设实现“中国化”的重要突破口，亟需学界和实务界为之努力。

三、公众参与的形式、程度及与科学的关系

作为直接民主在现代社会之下的重要补充方式，公众参与和公众利益表达在功能定位上存在着一定的差异，不过两者的结合能够使公众利益得到全面和充分保障。(19)参见何军：《公众参与：利益表达与利益整合的视角——基于北京市酒仙桥“投票拆迁”的分析》，《北京行政学院学报》，2010年第6期。从民主的内涵来看，其一般包涵了三个必要条件：必须建基于公众的同意(人民主权)、知情的公众以及有效的参与体系。(20)参见林水波、王崇斌：《公民参与有效的政策执行》，《公共行政学报》，1999年第3期。允许广大知情的公众参与到行政过程中，对于调和各种利益冲突、缓和社会矛盾、实现人民主权具有不可替代的作用。为此，在中国法治政府建设的过程中，无论是理论层面还是实践层面均极为重视公众参与，切实增强了决策的正当性，并实践了真正的民主政治。理论层面，参与式行政、参与式治理等观点的提出昭示了行政法学者对公众参与价值的盱衡，(21)参见杨建顺：《论科学、民主的行政立法》，《法学杂志》，2011年第8期；王锡锌、章永乐：《我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式》，《法商研究》，2010年第5期。而实践中，不仅诸多法律规范规定了“公众参与”的要求，而且诸如环境保护、城市规划、价格等具体领域形成了听证会、座谈会等多种参与渠道，切实保障了公众利益表达的权利。

公众参与的主体不仅仅限于公民个体，还包括社会团体、企业，甚至跨国公司等组织。从国外来看，有序且高质量的公众参与离不开社会团体等组织的作用。公众参与政府决策的目的在于使相关公众在行政机关制定和执行公共政策过程中，双向而持续地了解政策的进度与状态，并以某种形式及程度，参与政策的决策过程。(22)See William Ascher & Robert Healy, Natural Resource Policymaking in Developing Countries: Environment,Economic Growth,and Income Distribution,Durham: Duke University Press,1990, p.23.因此，公众参与的形式至关重要(表1对公民参与形式进行了比较)。而对于有关公民参与的程度，有学者分为精英操纵、观念矫正、资讯告知、公共咨询、安抚劝慰、伙伴关系、权力授予与公民控制等八种，构成了著名的“公众参与之梯”理论，强调公众参与形式的多样化以及因情势不同需要选择不同参与形式的观念。(23)See Sherry ,A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Institute of Planners,Vol.35,No.4(1969),pp.216,217.再依据此种认识，公民参与可分为陈述意见、听证、协商、咨询委员会(公民参与决定的重要形式)、行政复决等形式。另外，有时还应该包括消极参与。消极参与是指获得信息，其不仅有助于现实意义的参与，也有助于建立政府与公民之间的互信基础。

表1 公民参与形式的比较分析(24)See Gene Rowe & Lynn J. Frewer, Public Participation Methods: A Framework for Evaluation, Science, Technology & Human Values,Vol.25,No.1(2000),pp.3,8-9.参与形式参与的本质持续时间特征与机制案例公民投票全国或特定地区所有公众均可参与;可明确及实际获得支持或反对者的比例单一时间点的投票针对不同方案进行投票;所有投票者皆有同等的投票权瑞典垃圾掩埋场设置议题公听会/咨询仅限于有兴趣的公众,参与人数有限,真正参与且有决策权的为专业及政治精英可能持续数周、月或是年凭借公开场合让相关公众或代表发表意见,但对于决策影响力有限美国都市计划过程的一般性运行机制民调依不同的利益团体、地理区域、族群等进行抽样调查针对单一事件,持续数周或数月,但调查时间仅数分钟常由问卷访谈或电话调查完成,主要的作用在资料收集英国基因改造食品的生产协商机制少数利益团体的协商不确定、依案例而定各利益团体组成委员会,针对单一议题进行协商美国环保署获取民意的运作模式合议会(consensus confer-ence)通常由相关的推动团体中选出具有代表性的10-16人成员组成由代表人凭借议题发表意见、通常持续2-3日由相关的利益团体独立选择代表人与议题,凭借公开会议让一般民众参与,对于特定议题可通过报告与议程纪录得出部分结论英、美、德等国行政机关对争议性议题常用的方式公民审议/小组(citizens' jury/panel)一般由公众从相关团体中选出12-20人形成小组,较为粗略地代表公众不确定,但一般会议持续数日对于特定议题进行咨询、沟通与监督,会议过程不一定公开,结论常通过报告或会议记录达成英、美、德等国行政机关对争议性议题常用的方式公民咨询委员会(citizens /public advisory committee)由不同支持者、团体或社区选出一小团体组成持续不特定时间对特定议题进行检验与咨询,并与政府或相关业者进行沟通美国垃圾处理厂的设立关注小组(focus groups)由公众选出5-12人组成的团体,亦可同时由数个团体组成单一会议,通常持续数小时对一般性议题进行自由讨论,通过录音、录影等方式纪录,通常使用在对公众观念或态度的观察与咨询英国对食品安全的风险评估

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