法治政府建设中的利益表达机制及其完善(5) - 玉米科学杂志社投稿_期刊论文发表|版面费|电话|编辑部|论文发表- 玉米科学

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法治政府建设中的利益表达机制及其完善(5)

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目前，中国法律规范规定的公众参与形式略显粗疏、单一，而单一的形式又会影响到参与的程度和实效。公众参与的内容极为简单，是否以及如何参与完全取决于行政机关的裁量；涉及的阶段、参与的程度、参与的时间等均极为有限，即使如《环境保护法》规定的公众参与制度也仅是将参与阶段从规划草案编制扩展至后续的建设项目阶段。公众参与在受到重视的同时也面临批评，进一步分析，如今即使法律规定了一些参与形式，但是共同的特点是均未明确规定参与的效果以及行政机关对于公众参与意见应如何回应。(25)有学者对公众参与的形式和效力作出深入的研究，可参见唐明良：《公众参与的方式及其效力光谱——以环境影响评价的公众参与为例》，《法治研究》，2012年第11期。即多数公众参与和决策结果并无任何法律意义上的关联，司法判决也很少从实质的角度关注公众参与在法律上的作用，法院更多体现的是对行政机关的尊重。(26)参见常州德科化学有限公司、江苏省环境保护厅环境保护行政管理(环保)再审审查与审判监督行政裁定书，(2017)最高法行申4795号，2018年3月9日。在未来的研究中，如何将法律规范上的公众参与转换为实践可操作的规则、技术与价值，如何让公众充分表达利益，参与形式有何类型，行政机关如何回应且使参与程度更具强度，均值得深入讨论。

如前所述，由于对“利益”本身缺乏较为深入研究，导致公众参与到何种程度也难以确定，更难言参与的有效性问题。(27)参见吴宇：《建立项目环境影响评价公众参与有效性的法律保障》，《法商研究》，2018年第2期。国外公众参与的经验是根据利益的重要性区分参与程度，有些情形仅为公众提供相关的资讯和信息；有些情形则为公众提供参与影响、参与形成行政决定的机会，如法律规范会规定陈述意见、公听会、协商、咨询委员会等方式；有的情形则规定公众应当参与决定的形成，即公众与行政机关在一定程度上共享决定权。有时亦根据不同的行政行为类型确定参与程度，如对相关人作出的行政决定则允许当事人或利害关系人提出听证，而任何一位公众均可对行政立法的制订陈述意见、参与听证等。目前，中国法治政府建设过程中，虽然开始关注利益表达机制的运行问题，但由于立法较为笼统，实践中对公众不同利益并未展开进一步分析；或者有时亦未注意到即使是同一类型的行政行为之间，可能存有相异的参与要求(如一般许可决定与核电许可决定)，而简单地适用统一的听证会方式了解公众利益诉求。未来，有必要关注公众的不同利益需求，根据议题的性质、利益的类型、行政自主空间的特征等进一步完善听证会和其他的参与形式。(28)参见徐以祥：《公众参与权利的二元性区分——以环境行政公众参与法律规范为分析对象》，《中南大学学报(社会科学版)》，2018年第2期。行政机关的决定要受“说明责任”的法定义务拘束，要对公众意见特别是不予采纳的意见作出理由说明，以获得更多公众的理解。(29)参见孙施文、朱婷文：《推进公众参与城市规划的制度建设》，《现代城市研究》，2010年第5期。同时，行政法学应当在城市规划、环境保护、社区发展等领域加以拓展，探讨总论制度与具体领域结合的方案，总结分论制度可能“反哺”总论的养分。(30)如在城乡规划领域，根据法律规范要求在修改控制性及修建性详细规划过程中，应当听取利害关系人的意见，如何从总论、分论角度探讨“利害关系人”的范围，值得深入讨论。

需要特别注意的是普通公众参与和专家参与既有相同之处又有不同之处。专家有可能会以公众身份表达利益，而多数情况下两者的目标并不相同。公众参与的目的在于寻求自身利益的表达及吸纳，而专家参与的目的则主要在于解决行政决策的科学性问题。(31)参见成协中：《科学理性导向下的行政正当程序》，《华东政法大学学报》，2013年第5期。实践中，由于过于侧重行政决策的科学性问题，专家意见成为考量的重点，而同时公众则因为过于分散，以及理论层面对利益构成、公共利益和个人利益的关系等内容研究并不充分，导致公众利益表达实施效果并不理想，甚至有时被内涵于专家意见之中。然而，面对着多元利益群体的形成以及日益高涨的公民政治参与要求，专家能否完全替代民意？(32)行政实践中以专家咨询方式开展公众参与的情形很多，法院也予以了肯认。如参见马浩芳：《环评审批行为中的公众参与是司法审查的重要环节》，《人民司法》，2015年第6期。尤其是当专家意见和民意发生抵牾之时，如何协调？以中国多地出现的PX事件、垃圾处理厂选址争议等为例，行政机关原本以为依赖于专家就能够作出决策，但是外行公众却坚持要对风险决策表达自己的诉求。(33)参见郑泉、张增一：《争议性科技议题中的公众参与》，《自然辩证法研究》，2019年第4期。在利益多元化的社会里，过于强调专家的作用，极易导致“工具理性”，而欠缺了人与人的“沟通理性”，实难解决现代政府所面临的复杂问题，也无法调和公众和政府之间的对立，因此仍然需要参与式民主来寻求政策共识，提升决策品质。

文章来源：《玉米科学》网址: http://www.ymkxzz.cn/qikandaodu/2021/0804/1535.html