法治政府建设中的利益表达机制及其完善(6)

四、利益表达的系统化与组织化

公众利益表达能力极为重要，影响到利益表达的实效。实践中，中国多数公众仍然习惯于通过个体化方式表达利益诉求，此种方式，一方面会引发参与规模较大、数量较多且表达质量不高的问题；另一方面，即使在表达过程中形成群体，但又因组织化程度相对较低，诉求依然未必能够引起行政机关的重视，反而可能激发暴力或者社会不稳定因素。因此，有必要讨论如何使公众的利益表达系统化、组织化，从而及时、全面地将利益诉求整合进行政决策体系之中。从制度和组织运作视角观察，信访制度应当能够使公众表达的利益更加系统化，而社会团体的参与能够使利益表达更具组织化和有效性的特征，进而弥补普通公众利益表达能力不足的弊端。

(一)系统化：信访制度改革前瞻

实践证明，信访制度作为中国特色的利益表达机制，一直都是各级政府了解社情民意的重要途径。信访的肇始目的在于“将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。”(34)毛泽东：《关于领导方法的若干问题》，载《毛泽东选集》(第3卷)，人民出版社1991年版，第899页。信访制度的运行，一方面可以增加公众和行政机关的互动，使利益诉求及时得以表达；另一方面，行政机关也可以将收集到的信息整合、汇总，为改进行政运作提供建议。不同历史时期，公众反映的信访事项的内容、性质不同，这也为立法机关、行政机关调整工作重点、设置政策议程提供了依据。如改革开放初期，一大批冤假错案和历史遗留问题进入信访，并成为行政机关直接处理和政策调整的重点参考。立法、行政机关根据不同时期相关的诉求，及时对公共政策作出一定的调整。

从现行法律规范来看，信访制度的功能在于联系群众和权利救济，而近几十年来实践运行的结果却是联系群众的功能未获正常发挥，反而权利救济的功能成为了利益表达的主渠道，不过，从实际效果来看信访的救济功能对缓解社会矛盾、维系社会稳定并未产生显著的效果。(35)值得注意的是，救济功能的增强也与国家积极推动有关，《人民日报》于1979年10月22日曾发表题为《正确对待上访问题》的评论员文章，表明国家信访观念从社会动员取向向冲突化解取向的调整，参见冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，《社会学研究》，2012年第4期。由于信访制度受理范围宽泛、程序简略，本应是作为其他争议解决机制的补充形式而存在，却在现实中成为公众权利救济的优先选择，形成了所谓“大信访、中诉讼、小复议”的行政争议解决格局。许多人将受理个人申诉的职责当成了信访工作的全部，忽视了信访制度在联系群众方面的定位，结果是既未能有效发挥信访制度的救济功能，又未能对信访事项中的意见建议加以综合和聚焦；既无法实质解决行政争议，又无端造成信访资源的浪费、再次扩大了行政争议的范围和程度。十八届四中全会决定指出要把信访纳入法治化轨道，许多的分析将法治化的对立面完全局限于“人治色彩”或者主张法治化就是程序司法化，导致实践或者拘泥于形式化的改革或者流于实质问题的表面，始终未能深入而准确定位信访制度的功能角色。(36)相关分析可参见杨建顺：《以法治思维完善信访制度》，《学习时报》，2015年11月5日第4版。学者指出“信访法治化，是指将信访纳入各种解纷机制所组成的分工明确、有机衔接、协调有序的常规救济机制”。(37)秦小建：《信访纳入宪法监督体制的证成与路径》，《法商研究》，2016年第3期。如果说坚持各自定位、相互协调能够使得信访制度在行政争议解决机制中发挥作用的话，那么信访制度自身完善的问题宜置于公众利益表达机制构建的视野之下加以探讨。

与行政复议、行政诉讼制度相比，信访制度设立的主要目的在于联系群众，在运作过程中，一方面会与前两种制度同样被动地接纳公众的利益诉求甚至是权利救济的主张，而另一方面则需要信访机构主动归纳公众的利益诉求，此即利益表达的系统化，进而使相关的行政机关能够从源头、前端更好地关注公众利益并将其整合进决策过程之中。基于此，未来如何强化联系群众、系统化公众的利益诉求将成为信访制度改革的关键。(38)参见马怀德：《是“信访”还是“信法”》，《理论参考》，2010年第2期。首先，应进一步明确和拓宽信访制度的受案范围。目前规定(《信访条例》第14条第1款)是对相关机关和人员的职务行为提出建议、意见或不服其行为的，可以向有关行政机关提出信访事项，该条第2款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。这种区分看似对信访和其他行政争议解决机制进行了分流，但是“职务行为”的提法过于模糊，加上公众普遍感觉行政复议、行政诉讼制度程序要求较高，于是便出现了“信访洪流”。有必要从整体的角度，对行政争议解决机制加以完善。(39)参见高秦伟：《行政复议制度的整体观与整体设计》，《法学家》，2020年第3期。如果说行政复议、行政诉讼制度关注争议解决和权利救济的话，那么信访制度不仅要关注权利救济，而且还要在联系群众，充分保障公众利益表达方面作出努力。为此，信访制度的受案范围可以从更为宽阔的视角考量良好行政及其实现的问题。现实中，行政机关除了明显的实体和程序违法、滥用职权的行为之外，许多行为如拖沓、延迟、偏见、考虑不当、错误的行政建议、人文情怀缺失等不良行政，在很大程度上损害了公众的合法权益，更为重要的是影响公众对政府的信任。其中有些问题固然可以通过法院、裁判所加以解决，但是有些争议未必能够得到实质性解决。通过信访不仅能够解决具体的争议，而且可以将局部、个体化的争议及其解决系统化，给行政机关工作指出不良行政所在并提出改进的方案，要求行政机关防止再犯类似的错误，从实质层面、制度上解决根本性的问题，实现公众与行政机关的良好互动。随着经济社会的发展，公众的利益诉求就会越来越多，也就会对行政机关提出更多的期待和要求。为此，一些国家提出了公众享有“良好行政”的权益，赋予行政机关新的法定义务，从而切实回应公众的利益诉求。(40)参见《欧洲良好行政行为法》，李春燕译，《行政法学研究》，2007年第3期；纪和均：《新时代行政概念——良善行政与良善治理》，载台湾行政法学会主编：《行政法学作为调控科学》，元照出版公司2018年版，第206-235页；王子昀：《走向透明化的良好行政管理》，《山西大学学报(哲学社会科学版)》，2012年第6期。信访制度应当以此为受案范围，并将公众利益诉求加以系统化，为促进行政质量提供更多的意见建议。当然，还需要从理论上深入讨论不良行政和违法行政等概念的内容及其关系、良好行政和依法行政之间的互动等课题。

文章来源：《玉米科学》 网址: http://www.ymkxzz.cn/qikandaodu/2021/0804/1535.html