法治政府建设中的利益表达机制及其完善(3)

(二)面临的课题

中国目前处于社会转型期，一元化利益格局渐趋瓦解，多元化格局逐步生成。不同利益主体因经济社会地位、资源占有量、组织化程度等原因存在较大的差异，导致利益表达意愿、能力、形式亦是千差万别。无论是国内还是国外，现代社会利益关系复杂、利益多元化以及在利益多元化基础上形成的利益冲突和矛盾具有常态化特征，并非什么可怕的现象，对此必须予以客观对待。但是，必须指出的是如果利益表达机制未能及时更新完善，对利益表达机制相关理论研究不够充分，就必然会导致利益表达在行政实践中产生诸多的问题，如过于重视个体利益表达，以至于经常出现非法、非制度化的过激行为。再如关注利益表达，却并未同时重视利益整合的问题。(14)参见刘中起：《公共决策如何从利益冲突走向利益整合》，《行政管理改革》，2015年第5期。如果不正视这些问题并加以解决，法治政府建设的效果将会大打折扣。当然，这些问题的突现也与传统行政法学的研究对于行政过程的输出环节关注较多，重视行政结果、形式及其适法性；而较缺乏对行政过程输入环节的研究有关。即使关注利益和信息的收集，但是如何整合利益和信息，如何与政策制定相衔接，如何使政策制定的过程与政策执行、评估、反馈等环节相关联的研究仍然较少。基于此，利益表达机制在完善过程中面临着以下的课题：

第一，公众参与虽受到各方的高度重视，但值得讨论的课题仍然不少。以价格听证会为例，由于制度确立时间并不长，各种配套机制也并不完备，产生的问题多种多样，并最终影响了公众参与的效果。“逢听必涨”“听证专业户”、代表意见基本上未被采纳等现象屡见不鲜。尤其是公众个体代表的有效参与程度非常低，难以发挥应有的作用。重大行政决策和行政立法是不是一次听证会就能够解决所有的利益冲突，是否需要对公众参与的主体和形式展开深入讨论？(15)参见高秦伟：《科学民主化——食品安全规制中的公众参与》，《北京行政学院学报》，2012年第5期。如何保障公众有充足的信息基础而充分参与？如何切实提升行政机关对公众参与的回应性？诸如此类的课题亟需加以解决。

第二，利益主体本身分化，利益表达机制如果依然固守单一化、固定化的程式，不加以及时调整，制度就很难发挥应有的作用。应当注意到利益主体与利益表达主体并非同一概念，如何能够平衡利益主体的利益和利益表达主体的能力极为重要，遗憾的是相关研究较少。如何提高公众利益表达的组织化程度又不至于使组织产生新的腐败则亦是未来需要从理论层面深入讨论的课题。同时，对“利益”本身也需要展开研究，诸如利益和权利的关系、法律保护的利益及其合理扩张、行政法上的权利和宪法权利的关联以及如何构建等课题均需要未来从宪法和行政法学的层面加以深入讨论。(16)可参见刘广明与张家港市人民政府再审行政裁定书，最高人民法院，(2017)最高法行申169号，2017年4月26日。目前的研究较为粗疏，对公众的不同利益未能展开细分，导致公众认知与法律制度冲突不绝。

第三，重视利益表达渠道的铺陈，如法律规定了大量的申诉、信访和举报机制，然而对于利益综合和整合机制却并不重视。当前各种利益表达渠道纷繁复杂，信息量巨大，但是由于缺乏整合性的理念和机构，使得信访等典型的利益表达机制演变为个案式的争议解决机构，很多利益在行政决策过程中并未受到重视，难以成为真正有效的诉求。中国自1951年初步确立信访制度，之后不断完善的该制度在国家政治生活中的作用不遑多让。然而，近年来过于强调个案救济功能，不注重整体性思考行政政策如何改进，导致“信访”与“信法”发生冲突，信访洪峰迭起。各个公共部门均设置了信访机构，但是并没有一个统一性的机构来整合信访中的利益问题并使之成为提升行政运作的良好建议。同时，利益表达机制的建设过于重视正式程序和体制内表达方式，使得决策时难以充分吸纳普通公众的意见和建议；而不重视利益整合，又进一步导致“信闹不信法”现象严重，对正常的行政秩序造成极大干扰。

第四，法治政府建设中仍然存在着未将公众利益表达作为行政最终目标实现之起点的现象，现实中许多重大项目决策之前并未能与公众进行有效沟通，当问题涌现之后，多数公众就会以“静坐”“示威”等方式表达利益诉求。此种情形不仅使行政机关极为被动，而且会损害公众对政府的信任以及公众和政府的关系。对收集的民意实质性回应并不充分，利益表达沦为形式。究竟是法治的形式化折冲樽俎了民主的实质化目标，还是民主难以化圆为方委身法治？(17)参见[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》(上卷)，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第245页。如何依法行政的同时，增强公众对行政机关的信任度，就演变为现代国家和行政机关最需要思考的课题。

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